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近日，公安機(jī)關(guān)在某行政案件中采取訓(xùn)誡措施的合法性問題引起社會(huì)關(guān)注。應(yīng)當(dāng)說，在法律實(shí)務(wù)領(lǐng)域，這不是一個(gè)很起眼的問題，但在當(dāng)前社會(huì)語境下，討論這個(gè)小問題，卻有了現(xiàn)實(shí)意義。筆者結(jié)合自身行政機(jī)關(guān)的工作經(jīng)歷，謹(jǐn)通過本文對公安機(jī)關(guān)行政案件中“訓(xùn)誡”措施的適用問題進(jìn)行探討，供讀者參考、討論。

一、“訓(xùn)誡”的詞義探析

人們常在電視或報(bào)紙的社會(huì)新聞中看到社區(qū)民警或交警對某些輕微不當(dāng)行為人進(jìn)行指出、糾正的新聞，用語常常是“訓(xùn)誡”、“批評”、“教育”等詞匯的不同組合。給大眾的印象，“訓(xùn)誡”似乎是一種承擔(dān)法律責(zé)任的方式。然而，在法律層面訓(xùn)誡具體指什么，卻未必人人皆知。

商務(wù)印書館出版的《現(xiàn)代漢語詞典》給出了“訓(xùn)誡”的兩種解釋：（1）教導(dǎo)和告誡；（2）一種處分措施，人民法院對犯罪情節(jié)輕微或有錯(cuò)誤的人進(jìn)行公開的批評教育。 在現(xiàn)行實(shí)定法層面，涉及“訓(xùn)誡”的法規(guī)文件雖然不少，但法律法規(guī)并未對“訓(xùn)誡”的含義作統(tǒng)一的規(guī)定，多數(shù)文件僅規(guī)定特定國家機(jī)關(guān)在規(guī)定情形下（通常為輕微違法行為）可對特定主體進(jìn)行“訓(xùn)誡”，并無關(guān)于程序、方式、性質(zhì)等的具體規(guī)定。

通過常用的法律數(shù)據(jù)庫，我們可以檢索到一份“年代久遠(yuǎn)”的文件——最高人民法院于1964年發(fā)布的《關(guān)于訓(xùn)誡問題的批復(fù)》法研[1964]8號（2012年廢止），內(nèi)容如下：

該文件對訓(xùn)誡措施的內(nèi)容有相對完善的描述。根據(jù)該文件，訓(xùn)誡性質(zhì)上是情節(jié)輕微不需要判處刑罰犯罪分子的替代處置措施，且不屬于處分措施；方法是嚴(yán)肅指出違法行為，責(zé)令改正，促使不再犯；方式上以口頭進(jìn)行，并記入案卷。該文件雖不再有效，但其規(guī)定的訓(xùn)誡制度內(nèi)涵實(shí)際上基本延續(xù)至今。

據(jù)此，并結(jié)合現(xiàn)行實(shí)務(wù)中的訓(xùn)誡適用案例，“訓(xùn)誡”的含義可以理解為有權(quán)機(jī)關(guān)對特定主體某種輕微不當(dāng)行為進(jìn)行的教導(dǎo)、告誡、批評、教育、勸阻，意圖在于糾正被訓(xùn)誡主體的不當(dāng)行為。

二、訓(xùn)誡措施的現(xiàn)行實(shí)定法依據(jù)及簡評

現(xiàn)行法規(guī)涉及訓(xùn)誡措施的有不少，分散在不同層級和領(lǐng)域。為讓讀者對有關(guān)法規(guī)依據(jù)有一個(gè)宏觀的認(rèn)識(shí)，本文將有關(guān)依據(jù)大致分成幾個(gè)類型。

1. 司法程序中的訓(xùn)誡，是人民法院為維護(hù)訴訟等司法程序的正常秩序，可以對妨害訴訟的人員作出的一種司法強(qiáng)制措施，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》和《反家庭暴力法》等法規(guī)對此均有規(guī)定。

2. 刑法中的訓(xùn)誡，是一種非刑罰性處置措施，適用于犯罪情節(jié)輕微免于刑事處罰的情形。《刑法》第三十七條對此進(jìn)行了規(guī)定。

3. 行政管理領(lǐng)域的訓(xùn)誡，主要集中于公安機(jī)關(guān)作出的訓(xùn)誡、羈押機(jī)關(guān)對羈押人員作出的訓(xùn)誡、行業(yè)協(xié)會(huì)對會(huì)員作出的訓(xùn)誡幾種類型。

（1）公安機(jī)關(guān)作出的訓(xùn)誡，主要依據(jù)有《信訪條例》、《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》、《預(yù)防未成年人犯罪法》等。該類型訓(xùn)誡主要是對不需要處罰的輕微違法人員采取的措施。需要注意的是，《治安管理處罰法》、《行政處罰法》并未規(guī)定訓(xùn)誡措施。

（2）羈押機(jī)關(guān)作出的訓(xùn)誡，主要依據(jù)有《拘留所條例》、《看守所條例》、《公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離戒毒所管理辦法》等。該類型的訓(xùn)誡通常是對不服從羈押監(jiān)管紀(jì)律的人員采取的一種管教措施。另外，《社區(qū)矯正法》也規(guī)定了矯正機(jī)構(gòu)可以對社區(qū)矯正對象進(jìn)行訓(xùn)誡。

（3）行業(yè)協(xié)會(huì)作出的訓(xùn)誡，通常是作為協(xié)會(huì)對會(huì)員違規(guī)行為作出的一種處罰措施，如律師協(xié)會(huì)對會(huì)員律師作出的訓(xùn)誡處分。

（4）此外，我們還可以注意到在一些層級較低的部門文件中，也存在規(guī)定行政主管部門在主管領(lǐng)域可以對某些輕微違法的監(jiān)管主體進(jìn)行“訓(xùn)誡談話”、“訓(xùn)誡教育”之類的表述。同時(shí)，在一些黨內(nèi)法規(guī)中也有對違紀(jì)黨員進(jìn)行訓(xùn)誡的規(guī)定。

從上述法規(guī)依據(jù)的簡單梳理中，我們可以注意到，訴訟法較為明確地將訓(xùn)誡規(guī)定在強(qiáng)制措施的章節(jié)中，因而可以理解為是一種法定的司法強(qiáng)制措施。但其他法規(guī)對訓(xùn)誡究竟屬于何種性質(zhì)的措施是不夠明確的，且?guī)缀跛蟹ㄒ?guī)均缺少訓(xùn)誡措施的方法、方式、程序等細(xì)節(jié)規(guī)定。另外，在缺少法規(guī)依據(jù)的情況下，行政機(jī)關(guān)能否主動(dòng)采取訓(xùn)誡措施，并無明文規(guī)定。在行政管理領(lǐng)域，訓(xùn)誡措施法律規(guī)定的模糊性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)尤其是公安機(jī)關(guān)適用訓(xùn)誡措施一定程度上的隨意性。這也是李文亮訓(xùn)誡案在法律層面引發(fā)爭議的重要原因。

三、公安機(jī)關(guān)行政案件中適用訓(xùn)誡措施的實(shí)務(wù)簡析

（一）訓(xùn)誡不是行政處罰

回到實(shí)務(wù)層面，檢索有關(guān)公安機(jī)關(guān)訓(xùn)誡的裁判文書，絕大多數(shù)案件的起因是上訪行為地（多數(shù)是北京）的公安機(jī)關(guān)依據(jù)《信訪條例》第四十七條（該條規(guī)定公安機(jī)關(guān)可對違法上訪人進(jìn)行“警告、訓(xùn)誡或者制止”）對違法信訪人作出訓(xùn)誡書后，上訪人居住地公安機(jī)關(guān)又以同樣的事實(shí)依據(jù)《治安處罰法》另行作出行政處罰。上訪人往往以“一事不再罰”為由訴請治安處罰違法。最高人民法院對此類案件作出過多份再審裁定，均認(rèn)定訓(xùn)誡不屬于行政處罰，因此公安機(jī)關(guān)在相對人被其他公安機(jī)關(guān)訓(xùn)誡后又以同一事實(shí)作出治安處罰的，不屬于違法行政行為。如，在李明與湖南省株洲市公安局荷塘分局行政處罰一案再審行政裁定書中【（2019）最高法行申423號】，最高人民法院認(rèn)定治安管理處罰的種類沒有訓(xùn)誡，因此，李明所受訓(xùn)誡行為不是行政處罰措施，而是現(xiàn)場勸誡措施，荷塘公安分局再行對李明進(jìn)行行政處罰并未違反“一事不二罰”原則，李明以此申請?jiān)賹彛ㄔ翰挥柚С帧?

可見，在公安機(jī)關(guān)行政案件中適用的訓(xùn)誡措施不屬于行政處罰的性質(zhì)，在司法實(shí)踐中是明確的、一貫的。本文不再贅言。

（二）訓(xùn)誡通常不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍

訓(xùn)誡行為通常表現(xiàn)為勸誡、批評、指導(dǎo)，一般情況下不具有強(qiáng)制力。因此在實(shí)務(wù)中，司法機(jī)關(guān)通常認(rèn)為訓(xùn)誡行為屬于行政訴訟法司法解釋第一條中規(guī)定的“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，進(jìn)而認(rèn)定不屬于受案范圍。最高人民法院在李際鋒再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書【（2018）最高法行申9253號】中，即采取了這種觀點(diǎn)。

然而，因?yàn)橛?xùn)誡措施法律規(guī)定的模糊性，行政機(jī)關(guān)采取訓(xùn)誡措施時(shí)對相對人的干預(yù)程度不能保持統(tǒng)一的尺度。一旦行政機(jī)關(guān)未能把握“訓(xùn)誡”的合理程度而損害相對人權(quán)益，若相對人對此不能提起行政復(fù)議或訴訟，其將失去獲得救濟(jì)的權(quán)利。筆者認(rèn)為，在涉及訓(xùn)誡的可訴性問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取實(shí)質(zhì)重于形式的標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)案判斷訓(xùn)誡具體措施是否對相對人權(quán)益造成了非法侵害。比較極端的例子，是前幾年某些地方政府成立所謂“訓(xùn)誡中心”，強(qiáng)制違法上訪人員集中學(xué)習(xí)教育。這種做法明顯超過訓(xùn)誡措施的合理范圍，也缺乏法律依據(jù)，其違法性是顯而易見的。

（三）采取訓(xùn)誡措施是否需要明確法律授權(quán)尚無定論

訓(xùn)誡措施通常對行政相對人的弱干預(yù)性或非強(qiáng)制性，以及有關(guān)法律規(guī)范的缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)尤其是公安機(jī)關(guān)存在擴(kuò)大訓(xùn)誡行為使用范圍的現(xiàn)象。如，公安機(jī)關(guān)在履行治安管理職責(zé)時(shí)，對行為人輕微違法行為或不適宜行政處罰的行為，往往進(jìn)行批評訓(xùn)誡，有的采取口頭方式，有的以頗為嚴(yán)肅的《訓(xùn)誡書》方式進(jìn)行。而實(shí)際上，《治安管理處罰法》并未規(guī)定訓(xùn)誡措施，遑論應(yīng)在何種情況下、以何種形式適用訓(xùn)誡措施。比較接近的條款依據(jù)，只有“辦理治安案件應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合的原則”之原則性規(guī)定。一定要尋找法律依據(jù)，只能將訓(xùn)誡解釋為“教育”。

然而，訓(xùn)誡措施，尤其是具有正式文書形式的干預(yù)性較強(qiáng)的訓(xùn)誡措施，能否簡單等同于“教育”，恐怕是有疑問的。一方面，具有正式文書形式的訓(xùn)誡書，形式完整而嚴(yán)肅，對普通群眾的震撼和威懾極強(qiáng)，實(shí)踐中也存在抄送單位、新聞媒體的做法，認(rèn)為對相對人不產(chǎn)生影響的觀點(diǎn)恐怕與實(shí)際不符；另一方面，訓(xùn)誡文書內(nèi)容往往措辭嚴(yán)厲，言明行為人存在的違法行為，其懲罰意味甚至不亞于作為行政處罰類型的“警告”，是一種嚴(yán)肅否定的法律評價(jià)，必然影響行為人的社會(huì)聲譽(yù)。

對這樣一種措施，本文傾向于認(rèn)為行政機(jī)關(guān)適用至少應(yīng)當(dāng)獲得法律授權(quán)（此處法律做廣義解釋）。限于篇幅，本文暫不進(jìn)行深入論證，僅以歸謬法簡論：如不需要法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管領(lǐng)域可以對任何相對人進(jìn)行干預(yù)性較強(qiáng)的訓(xùn)誡，而無須面臨行政復(fù)議或行政訴訟的挑戰(zhàn)。這種做法的不合理性，是不言而喻的。這種現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)早日引起立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的重視。

四、對熱點(diǎn)訓(xùn)誡案的簡評

近日，武漢市公安局某派出所作出一份訓(xùn)誡書，引起社會(huì)關(guān)注（請讀者自行查找）。結(jié)合前述討論，本文對該份訓(xùn)誡書提出幾點(diǎn)意見供討論。

1. 該訓(xùn)誡書所涉訓(xùn)誡行為是否因缺乏法律授權(quán)而無效？尚不明確。如前所述，盡管《治安管理處罰法》沒有規(guī)定訓(xùn)誡措施，但公安機(jī)關(guān)在治安管理實(shí)踐中對輕微違法行為進(jìn)行訓(xùn)誡的做法廣泛存在。目前尚無判例和法規(guī)對此作出明確判斷或規(guī)定。

2. 該訓(xùn)誡書內(nèi)容中未引用依據(jù)條款是否符合形式規(guī)定？不符合。根據(jù)公安部《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》（公通字[2010]72號）第七（四）條款的規(guī)定，“公安法律文書引用法律依據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確完整寫明規(guī)范性法律文件的名稱、條款序號，需要引用具體條文的，應(yīng)當(dāng)整條引用。”

3. 該訓(xùn)誡書認(rèn)定的違法行為是否有事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)？本文無法判斷該訓(xùn)誡書認(rèn)定的被訓(xùn)誡人“發(fā)表不實(shí)言論，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)秩序”是否存在充分事實(shí)依據(jù)。鑒于中央監(jiān)察委已經(jīng)派員前往武漢就該事件進(jìn)行調(diào)查，相信有關(guān)情況將很快公之于眾。

五、總結(jié)

“訓(xùn)誡”這一非行政處罰措施，因法律規(guī)范缺少對其方法、方式、性質(zhì)的明確規(guī)定，實(shí)踐中存在認(rèn)識(shí)不清，且容易被行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大適用范圍的情況。又因?yàn)橛?xùn)誡在通常情況下的非強(qiáng)制性和弱干預(yù)性，掩蓋了在個(gè)別案件中對相對人權(quán)利義務(wù)造成的實(shí)際影響，不利于相對人行使行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)措施。建議有關(guān)部門對訓(xùn)誡措施存在的上述問題盡快給予必要的重視和應(yīng)對，早日將其納入法治框架。

須知，抗擊病毒對社會(huì)的侵害，法治是根本性的藥方。