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一、問題的由來

招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例規(guī)定中標(biāo)后應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件及投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容簽訂合同，且不得再簽訂背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。該規(guī)則在不同條款中均有體現(xiàn)，包含兩層內(nèi)涵：一是中標(biāo)后的合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容保持一致；二是合同訂立后，再行簽訂的協(xié)議應(yīng)當(dāng)與原合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容保持一致。 該規(guī)定的立法邏輯是一致的，均要求招標(biāo)文件及投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容得到從始至終的貫徹，一般又被稱為禁止陰陽合同條款，其目的在于確保所有投標(biāo)人在相同的招標(biāo)條件下展示自身優(yōu)勢(shì)，用相同尺度評(píng)判所有的投標(biāo)文件，避免個(gè)別投標(biāo)人與招標(biāo)人暗箱操作，獲得不公平待遇。

實(shí)踐中，由于建設(shè)施工活動(dòng)的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性，施工合同履行過程中難以避免地存在簽訂補(bǔ)充協(xié)議的需求，通常對(duì)工期、工程量、甚至是價(jià)款根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)充約定。如果一刀切地禁止實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，則顯然與海量的實(shí)踐做法相去甚遠(yuǎn)，難以有效地調(diào)整復(fù)雜的社會(huì)生活。然而，該等補(bǔ)充約定是否屬于背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容并因此導(dǎo)致約定無效，缺少明文規(guī)定。從司法判決來看，司法機(jī)關(guān)也沒有機(jī)械地禁止所有實(shí)質(zhì)性變更，而是從立法目的出發(fā)，在個(gè)案中判斷約定的效力，并通過系列案例構(gòu)建了若干裁判規(guī)則。

本文對(duì)該問題進(jìn)行了研究并從典型案例中歸納了若干規(guī)則，以有益于相關(guān)實(shí)務(wù)問題的理解。

二、關(guān)聯(lián)法條

【法律法規(guī)司法解釋等】

《民法典》

第四百八十八條 承諾的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與要約的內(nèi)容一致。受要約人對(duì)要約的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性變更的，為新要約。有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等的變更，是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更。

《招標(biāo)投標(biāo)法》

第四十三條 在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。

第四十六條 招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。

第五十五條 依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人違反本法規(guī)定，與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判的，給予警告，對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

前款所列行為影響中標(biāo)結(jié)果的，中標(biāo)無效。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》

第五十七條  招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（2020）

第二條 招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，一方當(dāng)事人請(qǐng)求按照中標(biāo)合同確定權(quán)利義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持。

招標(biāo)人和中標(biāo)人在中標(biāo)合同之外就明顯高于市場(chǎng)價(jià)格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)單位捐贈(zèng)財(cái)物等另行簽訂合同，變相降低工程價(jià)款，一方當(dāng)事人以該合同背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容為由請(qǐng)求確認(rèn)無效的，人民法院應(yīng)予支持。

第二十三條 發(fā)包人將依法不屬于必須招標(biāo)的建設(shè)工程進(jìn)行招標(biāo)后，與承包人另行訂立的建設(shè)工程施工合同背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，當(dāng)事人請(qǐng)求以中標(biāo)合同作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持，但發(fā)包人與承包人因客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)難以預(yù)見的變化而另行訂立建設(shè)工程施工合同的除外。

《2011年全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》

招標(biāo)人與中標(biāo)人另行簽訂改變工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)等中標(biāo)結(jié)果的協(xié)議，應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；中標(biāo)人作出的以明顯高于市場(chǎng)價(jià)格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)方捐款等承諾，亦應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。對(duì)于變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的工程價(jià)款結(jié)算，應(yīng)按照《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十一條規(guī)定，以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。

協(xié)議變更合同是法律賦予合同當(dāng)事人的一項(xiàng)基本權(quán)利。建設(shè)工程開工后，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀原因，發(fā)包人與承包人通過補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要、往來函件、簽證等洽商記錄形式變更工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)的，不應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

【部分高院意見】

1.《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》第16條：“黑白合同”中如何認(rèn)定實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更?

招投標(biāo)雙方在同一工程范圍下另行簽訂的變更工程價(jià)款、計(jì)價(jià)方式、施工工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等中標(biāo)結(jié)果的協(xié)議，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《解釋》第二十一條規(guī)定的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更。中標(biāo)人作出的以明顯高于市場(chǎng)價(jià)格購買承建房產(chǎn)、無償建設(shè)住房配套設(shè)施、讓利、向建設(shè)方捐款等承諾，亦應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

備案的中標(biāo)合同實(shí)際履行過程中，工程因設(shè)計(jì)變更、規(guī)劃調(diào)整等客觀原因?qū)е鹿こ塘吭鰷p、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或施工工期發(fā)生變化，當(dāng)事人簽訂補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要等書面文件對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更和補(bǔ)充的，屬于正常的合同變更，應(yīng)以上述文件作為確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。

2.《浙江省高級(jí)人民法院民事審判第一庭關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》第十五條：如何認(rèn)定“黑白合同”？

認(rèn)定“黑白合同”時(shí)所涉的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”，主要包括合同中的工程價(jià)款、工程質(zhì)量、工程期限三部分。

對(duì)施工過程中，因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀原因，承、發(fā)包雙方以補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)談紀(jì)要、往來函件、簽證等洽商紀(jì)錄形式，變更工期、工程價(jià)款、工程項(xiàng)目性質(zhì)的書面文件，不應(yīng)認(rèn)定為《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定的“招標(biāo)人和中標(biāo)人再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”。

3.《江蘇省高級(jí)人民法院建設(shè)工程施工合同案件審理指南(2010)》第三條第（二）款：實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的判斷標(biāo)準(zhǔn)

建設(shè)工程中事關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的核心條款是工程結(jié)算，而影響工程結(jié)算的主要涉及三個(gè)方面：工程質(zhì)量、工程期限和計(jì)價(jià)方式。工程質(zhì)量指建設(shè)工程施工合同約定的工程具體條件，也是這一工程區(qū)別其他同類工程的具體特征。工程期限，指建設(shè)工程施工合同中約定的工程完工并交付驗(yàn)收的時(shí)間。計(jì)價(jià)方式包括按實(shí)結(jié)算、固定總價(jià)結(jié)算、固定單價(jià)結(jié)算等。如果備案和未備案的兩份施工合同在建設(shè)工期、施工質(zhì)量、計(jì)價(jià)方式等方面發(fā)生變化，當(dāng)無疑義屬于實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變化，未備案的合同應(yīng)屬于無效的黑合同。

4.《安徽省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的指導(dǎo)意見》第三條第9款

承包人就招標(biāo)工程承諾對(duì)工程價(jià)款予以大幅度讓利的，屬于對(duì)工程價(jià)款的實(shí)質(zhì)性變更，應(yīng)認(rèn)定無效；承包人就非招投標(biāo)工程承諾予以讓利，如無證據(jù)證明讓利后的工程價(jià)款低于施工成本，可認(rèn)定該承諾有效，按該承諾結(jié)算工程價(jià)款。

三、相關(guān)案例

案例一：新鄉(xiāng)市宇華房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛

案號(hào)：（2018）最高法民申1235號(hào)

案情簡(jiǎn)介：2009年8月24日，新鄉(xiāng)市宇華房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與安陽建工（集團(tuán)）有限責(zé)任公司根據(jù)招投標(biāo)文件就招標(biāo)工程中的5#、6#樓工程簽訂《建設(shè)工程施工合同》并向建設(shè)主管部門備案，后雙方協(xié)商一致分別就5#、6#樓工程又簽訂了兩份《建設(shè)工程施工合同補(bǔ)充協(xié)議書》，該兩份補(bǔ)充協(xié)議約定的工程價(jià)款計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、合同工期、違約責(zé)任等內(nèi)容與備案《建設(shè)工程施工合同》的約定不一致。后雙方在合同履行過程中產(chǎn)生爭(zhēng)議并訴至法院，歷經(jīng)一審、二審，最終新鄉(xiāng)市宇華房地產(chǎn)開發(fā)有限公司向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求法院按照兩份補(bǔ)充協(xié)議確認(rèn)工期違約金。

裁判觀點(diǎn)：該兩份補(bǔ)充協(xié)議約定的工程價(jià)款計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、合同工期、違約責(zé)任等內(nèi)容與備案《建設(shè)工程施工合同》的約定不一致，系對(duì)備案中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，違反了前述強(qiáng)制性規(guī)定，二審判決認(rèn)定兩份補(bǔ)充協(xié)議中實(shí)質(zhì)性條款變更的內(nèi)容無效，適用法律正確。《中華人民共和國(guó)合同法》第三十條規(guī)定，有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等的變更，是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更。宇華公司主張違約條款并非法定的實(shí)質(zhì)性條款，即使與招標(biāo)文件不一致也屬有效，缺乏法律依據(jù)。

案例二：舟曲縣文化體育廣播影視局、八冶建設(shè)集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛

案號(hào)：（2018）最高法民申1360號(hào)

案情簡(jiǎn)介：2011年8月3日，八冶建設(shè)公司經(jīng)招投標(biāo)中標(biāo)承建舟曲縣文廣局建設(shè)的舟曲縣災(zāi)后重建電影院等項(xiàng)目工程，并在招標(biāo)文件、投標(biāo)文件中分別約定了誤期違約金的計(jì)算方法，2011年1O月雙方簽訂《建設(shè)工程施工合同》，《建設(shè)工程施工合同》約定承包人工期遲延一天向發(fā)包人支付合同價(jià)款的萬分之三的違約金，最高賠償限額為10萬元。《建設(shè)工程施工合同》與招投標(biāo)文件對(duì)違約責(zé)任的規(guī)定不一致。

裁判觀點(diǎn)：案涉施工合同是雙方當(dāng)事人在招投標(biāo)文件確定的方向和原則下簽訂的載明雙方權(quán)利義務(wù)的文本，工程圖紙、工程量、定額、資質(zhì)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容并未悖離招投標(biāo)文件，故案涉施工合同關(guān)于結(jié)算方式、違約金不超過10萬元的約定，屬雙方當(dāng)事人意思自治的事項(xiàng)，對(duì)當(dāng)事人雙方具有法律約束力。

案例三、四川尚高建設(shè)有限公司與北川羌族自治縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和住房保障局建設(shè)工程施工合同糾紛

案號(hào)：最高人民法院（2014）民申字第842號(hào)

基本案情：四川尚高建設(shè)有限公司與北川羌族自治縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和住房保障局因建設(shè)工程施工合同產(chǎn)生糾紛，訴至法院。四川尚高建設(shè)有限公司稱要求簽訂的《建設(shè)工程施工合同》改變了《比選文件》中的計(jì)價(jià)方式。《建設(shè)工程施工合同》構(gòu)成對(duì)《比選文件》的實(shí)質(zhì)性變更，要求法院判令北川羌族自治縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和住房保障局按照《比選文件》中的約定的計(jì)價(jià)方式給付工程價(jià)款。

裁判觀點(diǎn)：對(duì)實(shí)質(zhì)性變更的判斷，一方面需要把握變更的內(nèi)容，另一方面也需要把握變更的量化程度。《建設(shè)工程施工合同》約定合同價(jià)款采用固定綜合單價(jià)方式確定，確實(shí)屬于變更《比選文件》確定的固定總價(jià)方式的情形，但本案事實(shí)表明，按照兩種方式得出的案涉工程款差額僅為11萬余元，沒有達(dá)到法律所禁止的“實(shí)質(zhì)性變更”的嚴(yán)重程度，也不會(huì)導(dǎo)致合同當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的顯失平衡，故不應(yīng)認(rèn)定《建設(shè)工程施工合同》構(gòu)成對(duì)《比選文件》的實(shí)質(zhì)性變更。

案例四：北京中鐵興都建筑工程有限公司、三河華遠(yuǎn)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛

案號(hào)：最高人民法院(2014)民一終字第259號(hào)

基本案情：北京中鐵興都建筑工程有限公司通過投標(biāo)方式承包三河華遠(yuǎn)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司建設(shè)工程。北京中鐵興都建筑工程有限公司中標(biāo)文件與中標(biāo)通知中均沒有關(guān)于讓利的內(nèi)容，中標(biāo)后雙方簽訂《建設(shè)工程施工合同》，約定中鐵興都公司向華遠(yuǎn)公司讓利結(jié)算工程款2%。后雙方發(fā)生爭(zhēng)議，訴至法院。

裁判觀點(diǎn)：雙方簽訂的《建設(shè)工程施工合同》中有關(guān)中鐵興都公司向華遠(yuǎn)公司讓利結(jié)算工程款2%的約定，在中標(biāo)文件以及中標(biāo)通知中均沒有關(guān)于讓利的內(nèi)容，《建設(shè)工程施工合同》中約定的讓利條款實(shí)際上改變了中標(biāo)文件對(duì)工程價(jià)款的約定，構(gòu)成了對(duì)中標(biāo)文件內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性改變，根據(jù)《中華人民共和國(guó)建筑法》第十八條以及《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十五條、第四十六條的規(guī)定，該約定應(yīng)屬無效。

四、裁判規(guī)則歸納

司法實(shí)踐中，對(duì)于工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等存在基本共識(shí)，即認(rèn)為屬于合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。工程款的付款期限及付款方式、違約責(zé)任、管轄等爭(zhēng)議解決方式、質(zhì)保期與質(zhì)保金、竣工驗(yàn)收、技術(shù)資料交付時(shí)間、雙方互相協(xié)作等的變更是否屬于變更合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，司法實(shí)踐中沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合個(gè)案情況綜合判斷，平衡當(dāng)事人意思自治與招投標(biāo)秩序兩個(gè)法律價(jià)值。

1. 考慮是否存在獲取不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的意圖

招投標(biāo)法律法規(guī)之所以禁止實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，根本目的還是在于避免個(gè)別投標(biāo)人獲得相對(duì)于其他投標(biāo)人的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。招投標(biāo)人串通行為一般集中于中標(biāo)前后，往往項(xiàng)目客觀情況未發(fā)生重大變化，實(shí)際上還不至于需要立即簽訂實(shí)質(zhì)性變更協(xié)議。司法機(jī)關(guān)認(rèn)可的實(shí)質(zhì)性變更，通常是合同成立后的客觀情況與招投標(biāo)時(shí)的客觀情況發(fā)生了根本性的變化，如一方嚴(yán)重延誤工期導(dǎo)致重新約定工期等。因此，合同履行的客觀條件是否發(fā)生根本性變化就成為裁判時(shí)考慮的重要因素。例如，考慮中標(biāo)合同中約定的工程內(nèi)容、工程基礎(chǔ)有無實(shí)質(zhì)性變化，若無根本性的變化，當(dāng)事人另行簽訂協(xié)議就存在變更實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的嫌疑；而在合同履行過程中，因客觀情況較招投標(biāo)時(shí)產(chǎn)生變化導(dǎo)致工程量發(fā)生變化，或者發(fā)生設(shè)計(jì)變更，合同條款缺陷造成原有計(jì)價(jià)方式或工程期限不合理等，當(dāng)事人協(xié)商對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行變更，則具有客觀合理性。反過來說，如果仍舊按照中標(biāo)合同履行，實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致合同雙方利益分配失衡，違背公平原則。

2. 考慮合同變更的內(nèi)容是否對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生較大影響

雖然司法實(shí)踐中對(duì)于工程價(jià)款、工程質(zhì)量、工程期限是否屬于合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容有較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)，但是這并不代表凡是變更上述內(nèi)容即構(gòu)成變更合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)考量變更的幅度，只有當(dāng)合同變更使當(dāng)事人基本權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生較大變化時(shí)，才屬于變更合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。但是，必須面對(duì)的難題的，量化變更幅度并非一件簡(jiǎn)單的事情。雖然江蘇省高級(jí)人民法院民一庭曾經(jīng)主張，“以合同履行中的變化是否超過備案合同的1/3為據(jù)，1/3以內(nèi)的屬于正常范圍，超過1/3，因其未備案而認(rèn)定未黑合同”，但其具備的參考價(jià)值有限。因此如何把握這一界限，還需要法官在個(gè)案中予以判斷。